孙晶  

（内蒙古财经大学职业学院，呼和浩特010051）  

摘要］2012 年是《政府采购法》施行的第10 年，随着社会经济的迅猛发展和政府采购制度改革的不断深化，我国政府采购在拓宽范围、扩大规模等方面取得了显著成绩，而“奢侈动车”、“天价U 盘”等事件的曝光，也使得作为外部监督重要工具之一的审计备受关注。本文探讨政府采审计目前存在的问题并提出相应的解决对策。
  ［关键词］政府采购；政府采购审计；问题；对策
   1 、我国政府采购的现状
   2002 年以来，我国政府采购的规模迅速扩大，2011 年突破1万亿元， 占全国财政支出的10％， 相比2002 年1 009 亿元的规模，10 年间增长10 倍； 财政资金使用效益明显提高，2011 年为国家节约资金1 500 多亿元；政府采购方式逐渐多样化，国际通用的采购方式被越来越多地使用；采购项目的范围不断扩大，采购项目结构失衡的局面正在逐步得到改善；以《政府采购法》为主体的政府采购法律体系的基本框架已经形成，为依法开展政府采购活动提供了法律依据和制度保证。政府采购制度在扩大内需、促进经济增长方面发挥了积极作用，并且规范了财政支出行为。但我们也应该看到，由于我国的政府采购起步较晚，仍存在政府采购法律制度不完备，预算编制缺乏预见性，约束力不够，政府采购行为不规范、效率低、竞争不充分等问题。为切实解决这些问题，全面深化政府采购制度改革，需要对政府采购加强监督管理，特别是充分发挥审计的“免疫系统”功能。
   2 我国政府采购审计存在的问题
   2.1 政府采购审计标准不足
   政府采购审计标准是审计人员对政府采购事项判断是非，评价优劣，作出审计结论，表达审计意见的基础。其内容应包括相应的法律法规标准、政策标准、规章制度标准等。目前我国的政府采购法律体系还尚不完备。比如：我国的《政府采购法》已于2003 年1 月1 日开始实施，但还没有全国统一的《政府采购施细则》，虽然各地根据《政府采购法》分别制定了适合本地实际情况的地方性细则，但也造成了各自为政的混乱状态。再如：我国政府采购规模和金额逐年快速扩大，但是审计准则中还找不到关于政府采购的专门性准则或指南。使得被审计部门在进行政府采购活动时缺乏必须遵守的规则，导致政府采购审计缺乏必要的审计标准和监督内容的实际缺失。
   2.2 预算管理不足
   由于政府采购预算在政府采购内部具有一定的约束力，所以是审计人员判断政府采购活动经济效益的重要依据。在实际工作中却往往出现以下情况，导致政府采购预算刚性不足，实际操作性差，也使审计人员难以从全局上把握全年政府采购工作，无法对政府采购进行预算控制和监督管理。一是我国政府采购预算经常与部门预算脱节，政府采购预算实际执行过程中的资金难以保证。二是预算编制单位在编制预算前缺乏市场调研，导致预算随意性大，编制技术方法不科学。三是我国政府采购预算编制不够细化，实际工作中因为目录不够明确使大部分部门集中采购和分散采购漏编预算。可见，预算管理的盲目性会导致审计工作的盲目性。
   2.3 审计深度、力度不足
   我国政府采购规模虽然不断扩大，但是与国际水平还相差甚远。同时，我国政府采购范围也很窄，采购主要集中在集中采购目录中列示的货物或服务。而工程建设采购、药品采购等本应占政府采购很大比例的项目，却很少列入或列入比重很低。恰恰是这些项目无论从金额上，还是从其重要性上都应该成为政府采购审计的重点。我国政府采购本身的缺陷也导致了政府采购审计存审计范围小、时间少，审计缺乏深度的缺陷。政府采购工作现场监督经常流于形式，监管部门的工作人员一般不能深入细致地介入评标活动的管理和监督中去，仅仅是象征性地出席招投标会，没有深入政府采购评标内部，难以对评委的公正性与评标的完整性进行把关，而且在招投标结束产品到位后，对产品的具体使用情况，监管部门也缺乏必要的监管职能。
   2.4 内部控制职能缺失
   审计人员了解政府采购与审计相关的内部控制可以识别潜在的错报类型，考虑重大错报风险的因素，设计和实施进一步审计程序。在我国开始进行政府采购工作时，没有专门的采购机构，财政部门既管理政府采购资金预算又负责具体政府采购，政府采购无法形成内部控制机制，也无法对政府采购内部进行有效的监督和制约。近几年，专门的采购机构设立后，政府采购机构名称不统一、隶属关系不统一，政府采购管理机构和操作执行机构分工不明确等种种现象表明，“管采分离” 事实上并没有真正彻底实现，导致政府采购内部控制配套规章制度不全、监督内容缺失，内部控制制度无法建立健全。同时，也影响政府采购管理部门管理职能的有效发挥。另外，财政部门存在的“重分配、轻管理，职责不清，推诿扯皮”等问题也弱化了内部控制机制运行效果。
   2.5 审计等监管部门合作不足
   政府采购审计由于其特有的独立性、权威性和公正性的特征，既区别于政府采购的内部经济监督，也区别于财政、纪检监察等其他监管部门的监督，是政府采购不可或缺、无法替代的监督防线。同时，审计监督与其他监督一样，也存在着自身的专业缺陷和制约因素，特别是在当前审计手段局限、审计威慑力不强的形势下，还需要与其他监督部门通力合作，取长补短，优势互补，高效配置资源，共同构建我国的经济监督体系，形成不同层次、不同角度的经济监督网络。但从我国政府采购的发展过程及实践来看，我国政府采购监督管理机构还没有形成相互制衡、合理制约的管理体制。
   3 加强政府采购审计约束的路径
   3.1 建立健全政府采购审计标准  

   建立健全涵盖［收稿日期］2012-09-26 采购人、采购代理机构、供应商和监管机构等所有与政府采购活动相关的部门和人员的行为规范体系，为政府采购审计提供充分、必要的审计标准，打造“公平、公正、公开”的“阳光采购”平台。一是建立政府采购监督约束机制。以《政府采购法》为基础，结合实践建立健全政府采购工作相关法律、法规制度体系，使政府采购审计监督约束具有坚实的法律基础。二是在审计实践的基础上，加快绩效审计准则或指南的制定工作步伐。同时，建立一个能够指导和评价政府采购审计活动公认的、可接受的绩效标准，使政府采购绩效审计的评价做到有据可依，提高绩效审计的质量。为了防止政府采购绩效审计出现事后补漏的情况，要进行政府采购的事前、事中和事后的全过程审计跟进以及全方位、多层次的监督检查。三是加快政府采购及其审计监督电子化的进程，全国尽快采用统一的政府采购信息管理软件，提高信息质量，使审计证据更具真实性、客观性、可比性与共享性。
   3.2 建立政府采购预算约束机制
   要提高政府采购计划约束力， 就要积极加强政府采购预算编制工作，全面提高预算编制的准确性，实现财政资源的优化配置。要使政府采购事先预知全年采购规模，提前了解市场行情，拟订采购计划，凡是列入采购目录内的货物、工程和服务，都必须进行政府采购。严格立项评审，对立项无依据、方案不合理、资金不到位、采购方式不合法的，坚决不予审批。同时，严格按政府采购预算进行资金供给，年度内一般不再追加或调整，确保采购预算执行的刚性。编制年度政府采购预算，将所有财政拨款部门采购全部纳入政府采购范围。
   3.3 “量身定制”审计方案
   针对政府采购三方要“量身定制”审计方案，确定不同的审计检查重点。①对监管部门，重点检查政府采购年度预算是否合理、合法，是否按规定审核采购单位提交的采购清单并汇总，是否按规定审查了政府采购代理机构和供应商的代理资格，以及对政府采购代理机构报送的拨款申请及有关文件和合同草案等招标有关文件是否按规定处理投诉事项，有无参与干涉政府采购中的具体商业行为等。②对预算单位，采取部门预算执行审计和财政财务收支审计相结合的办法， 重点检查有无规避政府采购现象、资金的来源与使用是否合规、资金用款计划是否按程序进行申报、采购资金是否全部实行国库直接支付等问题。③对代理机构，重点检查是否依照法律和规章制度办理采购相关事宜，是否真正按“最高的质量，最低的成本，最短的时间，最佳的效益”工作要求进行。严格中介代理，确定中介代理机构的资质准入门槛。
   3.4 加强监督合作
   审计监督制度建立后，其他各种经济监督决不能削弱，审计要加强与其他监督密切合作，协同作战，维护政府采购的健康发展。加强与组织人事部门的合作，可以积极推进经济责任审计工作，着力强化对权力运行的制约和监督；加强与财政部门的合作，可以强化专项资金审计工作；加强与税务部门的合作，可以加强依法治税；加强与新闻媒体的合作，可以使审计工作更加透明，扩大审计影响，形成良好的社会监督环境。同时，要加大监督检查力度，严格遵循“三公”原则，重视对重大采购项目的全过程审计，将政府采购置于竞争之中、阳光之下，实现“阳光采购”。